改革工作方式 創新監管機制 ——文成縣全面探索山區特色公共資源交易新路徑

　　前言：文成縣立足山區實際，謀“規范+改革”之策，走“制度+科技”之路，顯“公正+效率”之力，緩解了招投標環節久治不愈、糾而復生的突出問題，在縣域逐步形成統一開放、平等競爭、運行有序、誠實守信的市場環境。該縣首創的全過程監管模式編織了工程建設招投標領域“標前+標中+標后”全程化和“體內+體外+社會”立體式的“天羅地網”，并以指導性文件形式鞏固了公共資源交易改革成果，逐步走出一條具有山區特色的法治化道路。

　　近年來，文成縣針對招投標工作中存在突出問題和現實困難，積極探索，勇于創新，建立健全一整套環環相扣、不漏死角，主體、責任、監管分明的制度，構建了責任全覆蓋，監管無縫隙的招投標管理體系，較好地提升防范圍標串標能力，凈化了招投標市場。今年以來，累計完成各類交易項目共295個，交易總額57.15億元，共增收節支2.46億元。主要做法是：

　　 一、注重高位謀局，打造全程立體“監管鏈”。該縣率先全市出臺了《政府投資類項目建設工程招投標全過程管理實施辦法》，將監督的觸角覆蓋招投標的全過程。在創新工作機制上，實現招投標制度由“原則”定位向“剛性”執行轉變。全面執行變更核準報批制度。對工程投資金額3000萬元以下的項目報審批或核準部門核準；對工程投資金額3000萬元以上的項目報縣政府研究決定。在資格審查環節施行“廉政準入”制。要求所有投標企業提供行賄犯罪檔案查詢證明資料，招標人提交發包申請、專家評委評標前必須簽訂“廉政承諾書”。對重大工程建設項目實行“雙簽制”，需在縣紀委(監委)、檢察院監督下簽訂工程合同、廉政合同。在創新工作流程上，實現招投標程序由“體外”循環向“體內”監管轉變。將行政部門監督管理職權集中委托縣資管辦，實現監管由各部門的“體外”轉移到“體內”，由部門“兼管”轉變為政府“專管”。堅持“工程項目有效最低價中標、出讓和租賃項目有效最高價中標”的評標原則，實行工程量清單計價招標、開標前公示最高限價、技術標符合性評審等相關制度程序。建立標后巡查制度，將企業53種不誠信表象細化，實行違法違規行為記錄公示制度，破解了借資掛靠、違法分包及非法轉包的頑癥。今年以來，共查處違規行為3起。在創新監管體系上，實現招投標管理由“監督”檢查向“紀律”問責轉變。實行市場主體檔案核查追責制。對因建設單位把關不嚴致使有行賄犯罪記錄單位進入造成嚴重后果的實行責任追究。建立重大項目異常動態預警約談制度。明確建設單位、行政主管部門對建設項目苗頭性問題履行約談警示職責。行政主管部門對建設項目的重大問題啟動聯督聯查機制。建立全程管理責任追究機制，紀法聯動直面失職行為。對建設工程各方和行政監督部門責任分別實行層級問責制、過錯責任追究制，對履職不力的實行追責。對嚴重失職的給予黨政紀處分。構成犯罪的依法移送司法機關。

　　 二、注重關口前移，構筑標前監察“防火墻”。該縣將標前審查關口前移，重心下沉，以“政府規章+部門文件+業務規范+內部管理”為抓手，嚴格標前管理。一是創新舉措營造標前陽光氛圍。建立標前信用承諾制度，要求各方簽訂《招標投標事前信用承諾書》，一旦違反將錄入不良行為檔案。明確了招標人的業主主體責任，落實對招標文件編制與審查的職責。改變以往招投標報名時即進行資格審查的做法，實行資格后審制，投標企業只需基本條件符合即可進入競爭市場。該制度實施后大大地增加了串標的難度和成本。二是推進小型工程承發包改革。修改完善《小額建設工程招標實施辦法》，對法律法規規定公開招投標范圍以外的政府投資小型工程劃定額段進行分層管理，并對限額以下小額工程一律納入承發包范圍，填補了法律監督真空。三是嚴格標前現場踏勘。建設項目辦理招標備案后，監管部門進行現場查勘，防止先開工后招標再補手續等違規行為。2017年以來，先后對1個先開工后招標項目進行了查處。四是重組中介代理、小型企業平臺。修改完善《工程招標代理機構選定實施細則》、《小型建設工程簡易招標暫行辦法》。組建建設工程招標代理、小型企業監管平臺，建立企業信息數據平臺制度，打破地域限制，鼓勵企業申請入駐，以“互聯+”模式實現信息共享，以負面清單形式跟蹤考評。五是實行專家評審制度。對技術要求復雜、專業性較強以及有特殊要求的項目招標采購，實行專家評審制度。該制度有效預防和減少了招投標環節量體裁衣、暗箱操作等不規范問題的發生。今年截止目前，該縣已召開58次涉及36個工程項目的聯席會議，對其中16個存在不合理傾向的招標方案進行了糾正。

　　 三、注重創新設計，編織標中監督“安全網”。該縣在監管方法上尋創新，緊緊圍繞關鍵環節，強抓頂層設計，融入科技元素,從“互聯網+制度”上防范圍標串標。一是創新科技交易機制。對房屋建設、市政基礎、水利工程等項目實行電子招投標。所有公開招標工程項目實現了開標、投標、評標、定標、掛牌、競價的全過程網絡化、規范化、公共化。推行市本級與縣(市、區)間遠程異地評標常態化運作，自2017年以來成功對接遠程異地評標項目26宗。切實做到了“讓數據多跑路，讓企業少跑腿”。2018年截止目前，共實行電子招標項目60個，累計金額109240.79萬元，平均節資率達11.41%。二是推行“綜合最優價”評標。首次將中標企業技術標內容納入合同條款。如發現轉包、掛靠等行為，將采取終止合同、追賠損失、列入黑名單、移交司法處理等措施。打破以往“只罰不獎”的做法，在合同條款中明確約定工程進度、安全文明施工管理等方面的獎勵條款。目前已在28個項目中試行“綜合最優價”評標辦法。三是創設網絡全過程監管載體。一方面是組建電子監管網。開辟電子監管通道，對接行政監督部門監管系統。研發串圍標實時分析預警系統，對可疑信息實行梳理形成數據庫，通過大數據分析診斷，截止目前，共發現3家疑似串圍標企業。另一方面是運行全過程監管網絡平臺。統一將項目納入“文成縣項目招投標全過程網絡監管平臺”運行，該系統分模塊設置小額建設工程企業、工程招標代理、評標專家誠信、項目建設“三色警示”等四大網絡監管平臺，涵蓋招投標各個方面與階段，將規范、監督滲透到每個流程，讓服務、效能體現在每個細節。四是落實市場主體誠信管理制度。建立招投標誠信體系，將影響招投標活動不良行為信息納入“黑名單”，錄入“信用溫州”平臺，明確三年內不得參與招投標活動。目前該縣已完成投標人、供貨商信用信息初錄入45家，招標代理機構12家，評標專家32人。截止目前，共對1家投標企業限制投標資格。

　　 四是注重懲防并舉，架設標后監管“高壓線”。該縣在夯實標前、標中監管基礎上，著力加強標后履約監管，形成完整監管鏈，逐步走出了一條具有文成特色的公共資源交易法治化道路。一是探索利用軟件固定衡量限制人為因素影響監管。鑒于再完善的制度落實都會受到執行人能動性影響的現實，該縣通過探索建立了“項目操作、運行模式、服務規范、質量評價、考核監督、電子政務、形象標識、日常管理”等八個方面的標準化體系，利用計算機網絡科技化信息化的手段固化招標投標警示系統程序，最大限度減少人為因素干擾。二是創新實踐標后履約末端科技監管手段。對在工程項目現場設置“指紋考勤機”，對中標項目負責人及“五大員”在崗情況實施指紋考勤，每月采集信息，把監管重點從場內向場外延伸。截止目前，共發現、整改13個在建項目工程施工、監理方面存在的苗頭性問題，并對1個項目存在掛靠、轉包嫌疑進行了查處。三是整合構建線上線下一體化聯動監管機制。利用“三色警示”系統聯動建設單位、行政主管部門無縫對接監管。在線上，通過在線監測、在線監督、在線管理、在線指揮、在線統計“五大功能”，實現了實時監測管控。在線下，建立健全部門監管工作機制，逐一配備督查員、開放系統監管端口，從而搭建起“線上千里眼監控、線下監督員聯動”的全程監管新機制。截止目前，共約談建設單位負責人6人、施工單位法人13人，對3家施工單位下達整改告知書。四是科學統籌案件查處聯動管理資源。成立工程建設領域辦案聯席會議，實行季會制度，加強信息通報和案件移送，形成辦案整體合力。今年以來，共受理處置舉報投訴、舉報、質疑案件5起，對1家中介代理機構的失職行為進行調查，責成停業限期整改。此外，還啟動案件巡察“回頭看”工作，充分釋放“流動哨”和“回馬槍”的威力。

　　“讓權力退出、靠制度運行�！痹摽h用“科技＋制度”的標準化體系和流水線作業，推動了招投標改革從注重標前、標中監管向標前、標中、標后監管并重轉變,從單部門執法向跨區域、全系統、多部門聯合執法監管轉變,從事后懲罰向事前預防、事中糾正、事后懲戒結合轉變�，F實了政府投資工程項目招投標責任全覆蓋，監管無縫隙，逐步樹立起招投標監管“文成模式”新旗幟。